¿Cómo incidir en la agenda legislativa con sólo 4 diputados? (Pista: voltea a ver al partido mayoritario)

por Elena Mariscal

*Agradezco todo el apoyo e información brindada por Xiuh Tenorio durante la entrevista que le realicé para escribir el presente artículo.

 

La IV Legislatura de la Asamblea Legislativa del Distrito Federal (ALDF), que sesionó entre 2006 y 2009, estuvo compuesta por 40 diputados electos por el principio de mayoría relativa en distritos uninominales y 26 mediante representación proporcional con listas plurinominales cerradas. La exitosa candidatura de López Obrador en el DF, quien competía por la presidencia en elección concurrente, ayudó para que el PRD obtuviera la mayoría en la ALDF, con 34 escaños ganados. Sin embargo, el partido mayoritario tuvo un comportamiento anómalo (según la teoría que discutiremos a continuación) que es digno de analizarse. Un partido relativamente pequeño, Nueva Alianza, supo aprovechar esta coyuntura. Esta es la historia de la legislación de espacios 100% libres de humo, iniciativa de Nueva Alianza que se aprobó en  el año 2008.

Cox y McCubbins desarrollan en su libro Setting the Agenda, una teoría de la “cartelización” del proceso legislativo. Desde esta óptica, los partidos mayoritarios intentarán apropiarse de los puestos de control sobre la agenda legislativa para explotarla en favor de sus integrantes, excluyendo a los demás legisladores de los resultados. La lógica bajo la cual opera el cartel consiste en separar propósitos legislativos compartidos por el grueso de los miembros de los que dividen al partido. El liderazgo velará por que ningún asunto en el segundo grupo entre a la agenda, empujando sólo los propósitos del primero. Si esta lógica se impusiera, no deberían observarse votos en el pleno con el partido dividido. Y no porque no existan diferencias de opinión y programa entre las facciones del partido sino porque el liderazgo impide que las diferencias se manifiesten. Mucho menos deberían observarse los llamados “rolls” del partido mayoritario. Un partido se dice que ha sido “rolled” (arrollado) cuando la mayor parte de sus integrantes votan en contra de una iniciativa pero ésta es aprobada. Se esperan “rolls” de un partido minoritario, carente de control sobre la agenda, pero no del mayoritario (el liderazgo frena iniciativas que amenacen con dividir al partido). La conducta del PRD en las votaciones nominales de la IV Legislatura permite poner a prueba las predicciones de Cox y McCubbins.

Desde la fundación del PRD han existido tribus en su seno — corrientes internas que comparten objetivos como ganar una gubernatura o la presidencia pero que compiten entre sí por candidaturas, recursos o nombramientos.   Las circunstancias inciden en qué pulsión predomina en su conducta. Cuando el PRD perdió la presidencia en 2006 pero ganó en el Distrito Federal las tribus comenzaron a velar por sus intereses particulares. Este interés permeó en la ALDF, evidenciando las tribus que existen en el PRD. La división de las fuerzas en la ALDF quedaron de la siguiente manera: a los 34 diputados que ganó el PRD ganó (todos de mayoría relativa) se le oponían 17 del PAN, 4 del PRI, 4 de Nueva Alianza, 3 del PVEM , 2 del Partido Alternativa Socialdemócrata y uno cada uno del PT y Convergencia. Sin embargo, no todos los diputados del PRD pertenecían a la misma corriente y eso les complicó la relación a lo largo de la legislatura.

El contexto nacional tuvo una gran influencia para que la división interna del PRD fuera conocida por la opinión pública. Dado que el candidato del PRD para la elección presidencial de 2006, Andrés Manuel López Obrador, tenía una ventaja importante en los sondeos pre-electorales, muchos de sus colaboradores prefirieron no competir por puestos de elección popular con la esperanza de ser incluidos en el gobierno federal. De este modo, el grueso de los candidatos en distritos uninominales de la ALDF pertenecía a otra facción del PRD, la Nueva Izquierda (mejor conocida como “los Chuchos”). López Obrador en la boleta presidencial les dio el empujón faltante para que 34 de 40 diputados, resultaran electos. . Víctor Hugo Círigo, prominente miembro de Nueva Izquierda, consiguió la presidencia de la Comisión de Gobierno, así como ser coordinador parlamentario del PRD. De los 34 diputados con los que contaba el PRD, 21 apoyaron a Círigo y 13 a Agustín Guerrero Castillo de la corriente Izquierda Democrática Nacional (IDN) que agrupó a otras tribus bajo el nombre de “Izquierda Unida”.  El hombre cercano a López Obrador en la ciudad quedó fuera de la coordinación del partido en la Asamblea. El que existan dos líderes visibles dentro de una misma bancada parlamentaria no es malo por sí mismo, es más, es una cuestión natural en un colectivo. Sobre todo en partidos mayoritarios con apoyos provenientes de diversos grupos, la existencia de dos o más líderes no es de extrañarse. Sin embargo, lo que sí fue anómalo en el PRD de esta legislatura fue su incapacidad para preservar la unidad en votaciones finales.

Las fricciones entre ambos grupos comenzaron desde diciembre de 2006 cuando Marcelo Ebrard, el nuevo jefe de gobierno, nombró a su gabinete y no incluyó a perredistas vinculados a Nueva Izquierda, lo que provocó el enojo de Círigo. El jefe de gobierno inició presiones para que los diputados perredistas se alejaran de Círigo y apoyaran a Guerrero. No lo consiguió, y en el intento se hizo manifiesta la escisión en el partido. Un caso específico de fractura dentro de las corrientes del PRD fue el de las votaciones, el 21 de noviembre de 2007, para aprobar un dictamen de reformas al Código Electoral del Distrito Federal. La votación nominal para aprobar el dictamen en lo general muestra la separación al interior del PRD:

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Fuente: elaboración propia con base en el Diario de Debates de la ALDF.

Los diputados afines a Círigo integraron la coalición que votó a favor del dictamen junto con el PAN, PRI, Nueva Alianza y el resto de los partidos pequeños. Los votos en contra o en abstención identifican perfectamente al grupo cercano a Guerrero. Aunque no cabría dentro de la definición de “roll” de Cox y McCubbins, sí fue un grupo grande de perredistas el derrotado por una coalición del resto del partido con la oposición.

La influencia legislativa de Círigo tuvo su base en la Comisión de Gobierno, que presidió desde el inicio de la Legislatura. Esta comisión la encabeza el partido mayoritario e incluye a los coordinadores de las diferentes bancadas partidistas. Cada integrante tiene un voto ponderado según en tamaño de su bancada. El PRD tenía garantizado el control de la Comisión de Gobierno. El otro órgano rector de la ALDF, la Mesa Directiva, tiene un carácter plural y es la encargada de controlar la agenda del día cuando la Asamblea sesiona. La Mesa Directiva debe de coordinarse con la Comisión de Gobierno para controlar la agenda durante el periodo de sesiones ordinario. Es este factor lo que hace que la Mesa Directiva no goce por completo el poder de agenda ya que la Comisión sirve como un severo contrapeso. Los poderes de la Comisión de Gobierno son mucho más amplios. Entre ellos se encuentra el poder remover miembros de la coordinación parlamentaria y proponer su reemplazo. También tiene el poder de determinar el tamaño de las comisiones permanentes y su integración y, lo más importante, controlar la agenda durante los periodos de receso.

De este modo, Círigo, que durante la Legislatura fue perdiendo adeptos y terminó con 17 diputados, sabía que tenía que negociar con los partidos minoritarios para mantener el control en la Comisión de Gobierno. Para 2008 quedó claro que ambos grupos perredistas tenía 17 diputados cada uno, el PAN contaba con 17 diputados y es aquí donde se forma una nueva coalición. El partido Nueva Alianza, encabezado por Xiuh Tenorio, se unió con el PRI de Jorge Schiaffino para contar con 8 miembros y sobre todo 2 representantes en la Comisión de Gobierno. Esto les permitía inclinar la balanza en las votaciones que requirieran de mayoría calificada (como por ejemplo la ratificación de funcionarios) y los dos representantes en la Comisión para poder negociar frente a un líder debilitado. La agenda de Nueva Alianza era menos ríspida por lo que les ayudaba para ganar el apoyo de un segmento del PRD.

El contexto de salud pública por el que atravesaba México y dentro del cual se encuentra la agenda de Nueva Alianza, fue muy específico en esos años. En 2003 México firmó el Convenio Macro de la Organización Mundial de la Salud para el Control de Tabaco[1], [que esto sea un hyperlink, no una nota a pie] ratificado por el Senado en 2004. Las medidas para reducir la demanda de tabaco a las que se comprometían los países firmantes versaban en los siguientes temas: reglamentación en publicidad; empaquetado y etiquetado de los productos de tabaco (que derivó en la aprobación de los pictogramas que llevan hoy las cajetillas); limitación del punto de venta y la protección contra la exposición del humo de tabaco.  Esta última tarea es legislación local, mientras que el resto es de carácter federal. Para 2008 la administración federal, encabezada por el PAN tenía una fuerte presión para legislar en esos ámbitos y cumplir con el Convenio Macro. De modo que la agenda del PAN versaba en torno a temas para el control de tabaco y curiosamente la de Nueva Alianza también.

Sin embargo, el tema del control del humo de tabaco toca de manera sustancial los intereses de las tabacaleras por lo que una legislación de este ámbito siempre cuenta con la intervención de cabilderos. Por ello, la astucia de Nueva Alianza residió en la siguiente estrategia. A pesar de que ya existía una Ley de Protección a la Salud de los no fumadores, ésta era muy endeble y no había coordinación con la Ley para el Funcionamiento de Establecimientos Mercantiles de modo que la primera no se podía aplicar de manera adecuada. El día 30 de octubre de 2007, el diputado Xiuh Tenorio presentó una reserva al discutir la Ley de Establecimientos Mercantiles, para que la ALDF creara un artículo transitorio y que éste estuviera alineado con la Ley de Salud. Nadie se esperaba dicha reserva y tomó por sorpresa a las personas afectadas como los fumadores y las tabacaleras. Se terminó aprobando a finales de noviembre de 2007 el “70-30”. Es decir se obligaba a los establecimientos mercantiles a tener el 70% del área dedicada a no fumadores y hasta un 30% para los fumadores. Sin embargo, su aplicación fue complicada dada la exigencia de los criterios técnicos, como los tipos de extractores; el tamaño de los espacios de los comercios (muchos establecimientos tienen menos de 100 metros cuadros y es casi imposible hacer dos áreas) y las técnicas para hacer las divisiones.

Se modificó la norma para que fuera entonces espacios públicos 100% libres de humo. El debate alcanzó una fuerte atención mediática porque sin darse cuenta los diputados que presentaban el dictamen se entrometieron con un grupo poderoso: fumadores con acceso a medios de comunicación. A pesar de la polémica y la discusión en torno a las libertades, el diputado de Nueva Alianza encontró un argumento más poderoso que la libertad individual: las externalidades negativas del tabaco en contra de terceros. Este grupo se conformaba por capitanes de meseros que, sin haber fumado nunca, padecían enfisemas pulmonares y exigían lugares de trabajo sanos. Xiuh Tenorio fue instrumental para que este grupo desorganizado fuera incluido en la discusión de la ley. La votación en el pleno fue el 26 de febrero de 2008 y se dividió de la siguiente manera:

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[1] Más información disponible en http://www.who.int/fctc/text_download/es/

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Fuente: Guillermo Figueroa, “La IV Legislatura del Distrito Federal: una legislatura transformadora con mayoría partidista”. Tesis de licenciatura, ITAM. 2012

El partido Nueva Alianza supo aprovecharse de las divisiones internas del PRD para negociar y mostrar cierta lealtad hacia uno de los grupos del partido mayoritario para a su vez lograr legislar y colocar una agenda propia. El PRD como partido con la mayoría legislativa fue incapaz de mantener los temas que los dividían fuera de la agenda y de este modo fueron rolled en varias ocasiones. De este modo, un partido pequeño en tamaño logró ser el eje central de la ley de espacios libre de humo en el Distrito Federal. Xiuh Tenorio fue el personaje que abanderó esta legislación además de ser el principal vocero y defensor cuando el grupo de fumadores intentó frenar la aprobación de la ley. Las divisiones del PRD ayudaron a que Nueva Alianza supiera sacar provecho de ello y no sólo se discutiera su agenda, sino que además tuviera el fallo que ellos deseaban. Así, el Distrito Federal se convirtió en la primera entidad en México en tener una legislación en materia de salud pública de esa envergadura.  El PRD quizás nunca imaginó que Nueva Alianza fuera capaz de aprobar leyes sin la totalidad de los perredistas.

“Lo único que queremos es que se respete el derecho de aquellas personas que no quieren dañarse con la inhalación involuntaria del humo que exhalan quienes fuman tabaco en todas sus formas.” Xiuh Tenorio 


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[1] Más información disponible en http://www.who.int/fctc/text_download/es/

 

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